日本「育人革命」政策對台灣的啟示
2018年03月 | 下載本篇文章PDF檔、簡報PDF檔摘要
日本育人政策係要達成“全世代型”社會福利制度的目標。因此，範圍包括幼兒、高校及高等教育等階段；支援活動引入非營利組織、企業等合作，也針對幼童、青少年、家庭及扶養人提供教育、生活及就業等支援，讓國家未來主人翁得以安心學習。台灣雖提出生生不息的政策主軸，但目前未有定案。從育才的角度來看，少子化帶來對高等教育及社會等的衝擊，不能單由衛福部和教育部的角度看問題，需經濟部與國發會研提出更宏觀格局的對策方案。建議可參考日方規劃方向，從教托一貫整合，鼓勵企業幼教及托育所、私幼或非營利組織參與公共化政策，透過公私協力，達成平價化、普及化的育才機制。
一、前言
根據日本國立社會保障與人口研究所「第15屆生育趨勢調查(已婚夫婦者)」顯示，未滿50歲初次結婚的夫妻中，小於30歲及30-34歲者有76.5％及81.1％表示不生孩子，主要是養育子女和教育花費太多。對於20多歲和年輕一代的30多歲的主要原因不生孩子的數量的理想是“因為太多的錢養育孩子和教育”。而內閣府所做的「婚姻和家庭形成調查意識」中對"如果有任何這樣的事情，你想要小孩的補助為何?有68.6％表示“為未來的教育經費輔助”，有59.4%表示“輔助費用，如幼兒園和托兒所”。此顯示出日本多數年輕人尋求教育支出協助，來平衡養育孩子和教育費用的沉重負擔，成為育兒產生很大的負擔，這也成為了日本的出生率下降問題的原因。出於這個原因，同時實現幼兒的飛碟擴張，並行與負擔的措施，包括免費幼兒教育是對下降的出生率的重要對策之一。
因此，安倍政府自2014年度起，一步一步推動免費的幼兒教育，包括幼兒園，托兒所等場域，並擴大兒托費用的範圍。2017年在解散日本眾議院而舉行10月份選舉中，安倍政府仍取得逾2/3席次的壓倒性勝利。他11月在眾議院施政演說中提及，將針對大選時少子高齡化等政見，提出加速幼教免費等政策方向。因此，2017年12月8日日本內閣會議通過「新經濟政策套案」，即涵蓋「育人革命」及「生產力革命」兩項，其中教育免費化為主的「育才革命」，政策，包含在2020
年度前，推動所有3到5歲幼兒就讀幼稚園及托兒所免費及0到2歲幼兒的低收入家庭，幼兒相關費用免費等，到大學等高教部分亦提供必要的學子免費措施，以改變日本目前偏重高齡者的社會福利制度，轉而成為高齡者與年輕人都能安心的「全世代型」社福制度，建構出活躍安心的社會。
同樣地在台灣，賴院長在2017年年終記者會也提及，要以「安居樂業」、「生生不息」及「均衡臺灣」為作為未來施政主軸。其中「生生不息」部分，與日本「育人革命」施政主軸不謀而合，雖然政府還未完成整體規劃，但預料今年將陸續提出多項政策，來解決少子化問題。與台灣同樣面對少子化及高齡化問題的日本，雖然國情及經濟條件與我們不逕相同，但他們規畫之內容及構思仍可以為我國規劃之參考。因此，本文將分析日本「育才革命」主要政策主軸及作法，並整理現階段台灣相關作法，提出對台灣的啟示。
二、日本育人革命政策重點
日本為解決少子化問題，在2015年即有對有0-1歲幼兒的家庭，規劃短工時等多元化工作型態及易返職場的育嬰留停相關措施，另對育兒家庭的補貼方面，對弱勢家庭或單親家庭從2017年起，提供包括0-3歲每人每月1.5萬日圓(約新台幣4,100元)、3歲到中學生畢業每人每月1萬日圓(約2,700元)。而2017年12月8日內閣會議通過的「育人革命」政策，如圖１所示，主要係對育兒提供全面性支援，實現高品質的教育水準以及活躍的社會，並要打破貧困的世襲，儲備未來國家發展所需的人才為目標。
圖1 日本育人革命的主要範疇
資料來源：整理自日本內閣府
於是擴大之前的作法，除了有非營利組織(NPO)提供家庭養護、生活、課外教育及場所等支援活動外，對兒童、家庭、監護人分別提供相關支援作法，像是為扶養人(指監護人，稱為親)規劃多元化工時的工作型態，以及易返職場的育嬰留停相關就業與勞動措施，另支援弱勢家庭或單親家庭在保育、養護等支援，讓教育、就業及生活無慮，讓受扶養人可以能透過外界奧援，在不同階段皆可安心學習。其主要支援方式如圖2所示，分為就學前、義務教育至高校教育、高等教育以及就業期等階段，設定在2020年前，推動包括3到5歲幼兒就讀免費、低收入家庭有0到2歲幼兒相關費用免費，及大學等高等教育亦有部分減免等措施，以達到“全世代型”社會福利制度的目標。其主要作法如下：
圖1 日本育人革命的主要範疇
資料來源：整理自日本內閣府
(一) 就學前教育
自4年前即參照英、法、韓等國經驗，針對5歲以下幼兒，推動年收入未達納稅標準之家庭，第3胎給予保育費免費的作法。現再將幼兒教育由5歲再向下延伸至3歲提供免費教育，即無論家庭年收入，針對3至5歲幼童入園入托皆由政府提供支援。另針對年收入未滿260萬日圓的低收入家庭，有0至2歲幼兒者原需繳納9,000日圓保育費，亦提供免費入托。且為確保政策公平性，家有0至2歲幼兒的父母也可能享受育兒休假補貼，在家中自己照看孩子。
第二是提升日本女性就業率達80%目標，安倍政府在「安心育兒計畫」規劃在2018至2022年的5年期間，提供32萬人次的兒童保育名額，以減少「待機兒童」的數量，同時為改善保育員薪資較其他產業為低而引發的離職現象，日本人事總處將配合政策加薪，自2019年4月開始提高保育員薪資1%(每月約3,000日圓)。
由於主要經費來源係由實施消費稅增稅來支應，但因2019年10月才開始實施，因此，2019年度僅限5歲兒童免費，2020年度開始推進政策包裹的所有項目。
(二) 義務(高校)教育期
日本私立高中學費向來是一般家庭沉重的負擔，目前私校學費補助標準，包括免居民稅家庭全額免費、或年收入未達590萬日圓（約新臺幣177萬元）家庭，給予35萬日圓(約新臺幣10萬元)
至全額免費不等之補助[註1]。為了積極培育未來的國家人才，在財源穩定之下，至2020年止將擴大補助年收入低於590萬日圓的家庭，就讀私立高中學費完全免費措施。
(三) 高等教育
高等教育是提高國家競爭力的原動力，因此，此次改革除持續擴大授課費用減免外，也要提高高等教育水準及統一教育研究質量，並將大學等高等教育無償化集中到低收入家庭。像是創造新的獎學金制度朝無利息、還款制度彈性設計(如配合未來所得連動)，甚或無須償還等方式規劃，讓優秀但家貧的學生能無後顧之憂的進入大學就讀，避免因家貧引發未來個人生涯發展受限的連鎖效應。包括針對免居民稅免稅家庭小孩就讀大學[註2]部分，國立大學的免學費，民辦高校一年級生亦免收學費；其次，對福利型獎學金的學生，將給予包括寄宿生的生活費用等補助，讓受援學生能夠專心學習，像目前每月支付2至4萬日圓。
另方面，政府亦會確認他們的學習意願，不僅僅根據上高中時成績結果來判斷，上大學後以GPA（平均成績）等項目作為發放補貼依據，讓實際有心有能力的學生受到高品質的教育水準。這種免費教育將自2020年4月開始實施。
(四) 護理人力資源
在百歲生命時代，護理才是真正且緊迫需要的問題，日本政府一直為實現護理零離職率而努力，如加快家庭和設施服務的開發、改善並易獲得護理假的工作環境。另自2020年代初期，將為50萬名護理人員開發平台，以確保護理人員的安全，並為確保長期護理人員，過去推動每月價值1萬日圓的治療管理改善。在經費方面，從2019年10月起，將依消費稅率提高對薪酬調整及提高治療水準作準備，另也撥出1千億日圓左右經費，提高看護人員薪資，像護理服務辦公室中職業服務年限在10年或以上經驗豐富的護理人員能獲得每月平均8萬日圓。
三、台灣育人政策
我國6歲以下幼兒托育分屬衛福部（0-2歲）、教育部（2-6歲）業務。在現行作法方面，衛福部已針對有0-2歲幼兒且父母至少一方未就業且家庭綜所得稅稅率未達20%，或第3胎以上家庭者提供幼兒每月2,500-5,000元不等育兒津貼，或依資格的雙薪家庭給予每月5,000元幼兒托育補助；5歳幼兒學齡前教育則由教育部自2011學年度全面實施免學費政策，且對中低收入等經濟弱勢家庭再加額補助，並提供免費課後留園服務。
在高中職學費政策方面，由於實施十二年國教政策，自2014學年起一年級高職生可全面免學費，高中生須家庭年所得未達148萬元以下免學費，截至2017年學年起高職已全面達到免學費，而高中仍須符合規定才可免學費。在高等教育則依據大專校院弱勢學生助學計畫，依家庭年所得級距給予助學金、生活助學金、緊急紓困助學金及住宿等優惠，另提供家庭年所得在120萬元以下學生就學貸款優惠利息制度。
在直轄市及地方縣市政府方面，如表1所示，主要提供6歲以下兒童福利，包括出生時提供生育津貼或產婦幼兒營養補助等，再依各別財政收支情形提供醫療、幼兒園補助或課後照顧服務等福利，有部分的鄉鎮(市)也加碼給予額外津貼，如台北市再加碼滿4歲幼兒入園補助、台中市則提供到宅坐月子服務津貼等，金門縣更針對高中職、大學及五專生等提供就學津貼。
依據內政部2017年六都粗出生率（千分之一），以桃園的10.77最亮眼，依序為北市9.31、台中8.76、新北7.94、台南7.30、高雄7.29。由於高雄市遠低於六都平均，2017年新生兒為2萬206人。因此，高市府為讓年輕人願生、養得起、減輕負擔，祭出多項福利政策，包括改變過去生育津貼前2胎提供6,000元補助，自2018年年初起，生第1、2胎，分別發放1、2萬元，今年底前生第3胎還可享有4.6萬元津貼，另在鳳山區試辦”臨時托育服務”，
提供周一至周五上午8至17時的定點計時托育方式，每小時140元(每次至少2小時)，最多同時段可收4名。
表1 直轄市及地方政府育人的主要措施
資料來源:整理自地方政府等網站，2017.03.30
四、結論
日本「育人革命」經費的1.7兆日圓係由今年10月起，消費稅從現行的8%增加到10%的新增稅收，其用途將從償還國債改為提供育兒家庭補助，以及社福制度更加安定。其中產業界的3,000億日圓係透過提高育兒支援企業負擔的“企業繳納金”費率來籌措，由2017年度的費率為工資總額的0.23%，未來將分階段調整，到2020年度提至0.41%，以確保新的3000億日圓。且日本經濟團體聯合會（經團聯）也表示其國內産業界將分階段提供上限為3,000億日圓的資金，用於托兒所的完善和運營。顯而亦見，日本政策層面廣，非營利組織、企業的導入，並結合中央及地方政府支援體系，再以消費稅及企業繳納金支應未來5年資金需求。
賴院長在「生生不息」政策說帖指出，台灣在2030年總生育率提高至1.4人，總人口不低於2,000萬人，將在今年陸續提出育人、攬才及移民等相關政策。在育人可能方向，將對0至2歲幼兒持續推動照顧津貼及社區公共托育，在8年內將托育覆蓋率提高到24％；另2至5歲幼兒推動公立及非營利幼兒園，並邀請私立幼兒園加入政府公共化等政策；攬才方面則透過「外國專業人才延攬及僱用法」、修正「產業創新條例」等方式吸引外籍專業人才，或通盤檢討現行移民相關法規。雖然政策及經費未明，可能如前瞻計畫少子化部分相似，以政府特別預算支應之。
面對少子化所帶來對教育、社會及經濟發展的衝擊，不能只從衛福部和教育部的角度看問題，還需要經濟部與國發會共同研提出更宏觀格局的對策方案。可參考日方規劃，從教托一貫整合，鼓勵企業幼教及托育所、私幼或非營利組織參與公共化政策，透過公私協力，達成平價化、普及化的育才機制。
附註：
- 家庭年收入未滿350萬日圓，給最高35萬日圓補助，未滿590萬日圓補助25萬日圓。
- 包括大學，短期大學及技術學院和職業學校等。